林智堅?huà)?ldquo;新竹縣市合并”議題
作者柳金財（佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系副教授）
最近伴隨民進(jìn)黨籍新竹市長(cháng)林智堅提出合并新竹縣及新竹市，成為所謂“第七都”之議；也再度掀起臺灣鄉鎮市長(cháng)廢除“直選”改官派長(cháng)期爭論。現行臺灣地區行政區域劃分為“六都”、十三個(gè)縣及三個(gè)省轄市，呈現“一區三制”狀態(tài)。這存在于三級地方自治區的選舉，是否具有落實(shí)地方民主的意義呢？為何目前“六都”170個(gè)區的民眾不須有“落實(shí)地方民主”及“公民參與”之需要呢？而其他13縣共198個(gè)鄉鎮市的民眾，卻還要“落實(shí)地方民主”而擁有“公民”參與鄉鎮長(cháng)之選舉權？為何在都會(huì )型的區不是推動(dòng)直接選舉，反而是推動(dòng)在農業(yè)縣鄉鎮市還要維持直選呢？
臺灣社會(huì )中主張廢除鄉鎮市地方自治者，多半認為會(huì )造成選舉買(mǎi)票、綁樁等賄選，導致地方派系橫生的黑金政治、宗族及家族政治興起；主張直選者則認為，依照“六都”廢除鄉鎮長(cháng)直選經(jīng)驗，這勢將加強行政當局集權，地方民意難以反應至更高層級公部門(mén)，鄉鎮政府更加官僚化，這反加速臺灣城鄉差距與鄉村地區沒(méi)落之趨勢。是故，贊成與反對官派鄉鎮長(cháng)各有其立論點(diǎn)，南轅北轍、涇渭分明，難以妥協(xié)。
事實(shí)上，臺灣社會(huì )自1990年代開(kāi)始，國民黨李登輝時(shí)期無(wú)論是在“國是會(huì )議”（1990年）或是“國家發(fā)展會(huì )議”（1996年）；抑或是在民進(jìn)黨陳水扁時(shí)期2000年后“經(jīng)濟發(fā)展咨詢(xún)會(huì )議”（2001年）中，已三度達成支持鄉鎮（市）長(cháng)官派的社會(huì )共識。但無(wú)論是，李登輝主政時(shí)期1997年行政會(huì )議雖通過(guò)“省縣自治法修正案”，然卻未送立法機構。陳水扁時(shí)期，行政機構也曾提出“地方制度法”修正案，擬推動(dòng)鄉鎮市長(cháng)官派，惟掌握“立法會(huì )議”的多數聯(lián)盟的泛藍“立法委員”，卻也未曾同意鄉鎮市長(cháng)官派過(guò)。
蔡英文主政時(shí)期，民進(jìn)黨同時(shí)取得“行政權”及“立法權”，完全“執政”。2020年3月民進(jìn)黨籍“立委”鄭運鵬、鍾佳濱、劉世芳等19人提出“地方制度法”部分條文修正草案，修“法”內容包括：試圖取消鄉（鎮、市）級自治選舉等。然而，當民進(jìn)黨“立委”提出本案在“立法會(huì )議”報告事項處理時(shí)，國民黨黨團提議將本案退回程序委員會(huì )重新提出；立法機構負責人游錫堃詢(xún)問(wèn)在場(chǎng)“立委”有無(wú)異議，無(wú)人表達異議，因此決議退回，最終未能夠付委審查。該案若民進(jìn)黨要強力動(dòng)員表決，居于半數以上席次根本不存在“立法”困難，但最終卻未表決而是決議退回。顯然，臺灣社會(huì )反對全面廢除鄉鎮直選的力量非常大，即使完全“執政”的民進(jìn)黨也未敢完全逆反民意。
臺灣基層社會(huì )反對鄉鎮長(cháng)改為官派，認為這悖離臺灣民主發(fā)展源自地方選舉及地方自治的起始點(diǎn)。顯然前述三項改革會(huì )議的共識，與臺灣民間社會(huì )意見(jiàn)及需求有所落差。臺灣社會(huì )絕大多數民意，普遍反對官派鄉鎮市長(cháng)，且這種民意基礎具有長(cháng)期穩定性。例如根據2017年11月17日國民黨智庫針對“鄉鎮市長(cháng)及水利會(huì )長(cháng)官派問(wèn)題”進(jìn)行民調，結果發(fā)現高達80.7%民眾不贊成官派鄉鎮市長(cháng)，贊成者則僅有9.5%。民調結果指出，若將鄉鎮市長(cháng)的產(chǎn)生方式從選舉改為官派，有58.1%的民眾認為是為縣市長(cháng)選舉綁樁，批評為大開(kāi)民主倒車(chē)的行為；僅有18.6%的民眾認為能提升行政效率。
這是來(lái)自國民黨智庫的調查，部分民進(jìn)黨人士曾質(zhì)疑因國民黨長(cháng)期掌握鄉鎮市長(cháng)席次，必然反對廢除鄉鎮長(cháng)直選，批評此民調公正性及客觀(guān)性。2018年8月13日山水民調公司公布調查結果，贊成官派24％、反對官派達76％。四分之一民眾支持官派，認同“鄉鎮長(cháng)改為官派可以終結地方派系”、“現在的地區黑金家族政治的確是實(shí)質(zhì)世襲，制度精簡(jiǎn)化虛級化有助于消解這些問(wèn)題”、“支持改官派，區長(cháng)都官派為何人口少很多的鄉鎮長(cháng)還要選舉，浪費人力財力，又會(huì )受到地方派系的左右，甚至黑道的制約”。此一民調公司一向由親近綠營(yíng)專(zhuān)業(yè)人士所經(jīng)營(yíng)，如果國民黨智庫調查結果不具客觀(guān)性，那山水民調結果又如何判定或解釋呢？其調查反對廢除直選比例76％，與國民黨智庫80.7％相近。
另2021年3月21日入口網(wǎng)站《YAHOO》以“民進(jìn)黨員建請蔡英文將鄉鎮長(cháng)改為‘官派’，你贊成或反對？”為題，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò )投票，結果顯示贊成跟進(jìn)“六都”區長(cháng)官派政策561票；反對官派首長(cháng)認為可能不解民意4637票，高達近90％民意反對官派鄉鎮長(cháng)。按理而論，蔡英文主政期間民進(jìn)黨完全“執政”，若需要修訂或廢除鄉鎮長(cháng)直選之法規，并無(wú)存在修訂法律困難。
無(wú)論是國民黨或民進(jìn)黨完全“執政”，皆未強行通過(guò)修改“地方制度法”，顯示試圖廢除鄉鎮長(cháng)直選的難度何其大，盡管歷經(jīng)國、民兩黨“執政”所召開(kāi)三次會(huì )議，民間社會(huì )反對聲浪依然強烈。事實(shí)上，廢除鄉鎮長(cháng)直選設區改為官派，正是體現自治化與行政化邏輯之沖突。現行“六都”加上三個(gè)省轄市基隆、新竹、嘉義，人口數占全臺3/4，此等區域已無(wú)鄉鎮市長(cháng)選舉，其縣鄉鎮自治機關(guān)已改成派出機關(guān)的區公所，這基本上體現專(zhuān)業(yè)化、行政化運作邏輯。
而剩下1/4人口的其余13個(gè)縣、198個(gè)鄉鎮市，則依法選舉鄉鎮市長(cháng)及其代表。臺灣行政區域劃分“六都”及三個(gè)省轄市人口約占7成以上、資源超過(guò)7成以上，其選舉層級卻最單純僅涉及市長(cháng)直選。然非直轄市的縣人口及資源較少，卻都保有鄉鎮市級選舉，選舉鄉鎮市長(cháng)必須搭配鄉鎮市民代表會(huì )代表之選舉，盡管可能導致基層政治陷入派系化及黑金化，但卻充滿(mǎn)“自治化”邏輯，形成臺灣地方政治的“兩制”問(wèn)題。
從民進(jìn)黨當局并未強行修訂法律以實(shí)踐其原初政治理念，其未堅持恐怕也是慮及2018年11月臺灣地方選舉后，國民黨獲得15席縣市長(cháng)席次，一旦全面廢除鄉鎮長(cháng)直選，恐地方政治“區長(cháng)”遴選形成全面“泛藍化”普遍現象，壓縮民進(jìn)黨在地方經(jīng)營(yíng)，導致地方政治“全面藍化”形成“藍地方包圍綠中央”狀態(tài)，如此“綠中央”變成一座政治孤島，一旦“藍地方”聯(lián)合集體行動(dòng)恐切斷“綠中央”政策執行及行政指令。
2016年民進(jìn)黨“執政”后不久，其主政下行政機構通過(guò)《農田水利會(huì )組織通則》修正草案，將全臺15個(gè)農田水利會(huì )改制為“公務(wù)機關(guān)”，全面改為官派；后又倡議廢除農會(huì )選舉，全面改為官派。民進(jìn)黨“立委”提案廢除鄉鎮市長(cháng)直選改官派，此種廢除基層選舉之“官派邏輯”，名為提升行政效能與掃除地方派系、基層黑金，實(shí)為搶占資源永續“執政”，意圖擠壓國民黨及無(wú)黨籍人士政治空間。然而，若是當民進(jìn)黨政黨形象及政黨支持度下降，最終導致輸掉“二合一”選舉，若再輸掉地方縣市長(cháng)選舉，一旦鄉鎮市長(cháng)改為官派，那么民進(jìn)黨將會(huì )面臨從“中央”層級到縣市層級、鄉鎮層級政治參與空間的全面緊縮。
換言之，臺灣鄉鎮長(cháng)改為官派實(shí)為一把“雙面刃”，一旦他黨完全取得“中央”層級及縣市層級“執政”，勢必全面壓縮反對黨。這既可能損及國民黨的地方基礎，也可能會(huì )壓縮民進(jìn)黨的地方經(jīng)營(yíng)。此或為三項會(huì )議雖達成廢除鄉鎮長(cháng)直選共識，但即使民進(jìn)黨完全“執政”也不敢踰越雷池半步之主因。這顯示民進(jìn)黨之政治理想及實(shí)際政治的落差，民進(jìn)黨基于政黨利益及永續發(fā)展的政治理性考慮，使其陷入“左右為難”、“進(jìn)退失據”困境泥沼中。
來(lái)源：華夏經(jīng)緯網(wǎng)
