作者：田飛龍

　　　 2020年兩會(huì )工作報告，李克強總理在涉臺論述中沒(méi)有提及“和平統一”，而是以“反對臺獨，促進(jìn)統一”作為基調。這一措辭變化引發(fā)各界猜測與不同的解釋。事實(shí)上，總理的論述在法理上并沒(méi)有超出既定的制度和政策，只是根據兩岸關(guān)系的現實(shí)挑戰提出了本就存在于我國涉臺法律中的既定原則。2005年制定的《反分裂國家法》規定了兩岸統一的“雙軌制”，即和平統一與非和平統一，其中“和平統一”是優(yōu)先選項但不是唯一選項。兩岸完全統一是最高憲制目標，也是民族復興的必然要求。“統一”是目的，和平方式與非和平方式只是手段，應當以“目的”統攝“手段”，而不能以“手段”捆綁和反噬“目的”。這是“目的”與“手段”的辯證法。

　　　 兩岸統一的“非和平”預期受到中美關(guān)系質(zhì)變及美臺勾結升級的結構性影響與塑造。在中美關(guān)系結構性惡化而美國立法與行政當局之“一個(gè)中國”立場(chǎng)快速倒退的挑戰下，未來(lái)美國涉臺立法極限突破與兩岸關(guān)系直接對抗風(fēng)險必然不斷加大：其一，美國涉臺立法的下一步基本會(huì )聚焦“安全”議題，推動(dòng)通過(guò)《臺灣安全法》相關(guān)法案，接管臺灣防衛事務(wù)，極限挑戰“一個(gè)中國”底線(xiàn)并涉嫌觸發(fā)《反分裂國家法》非和平措施的適用條件，這是兩岸關(guān)系與中美關(guān)系最危險的政治游戲，美國國會(huì )是否可能有最基本的政治理性來(lái)自我約束，仍需觀(guān)察；其二，民進(jìn)黨“臺獨”勢力對外無(wú)節制出賣(mài)“臺灣自主權”與根本利益以換取國際政治博弈空間和“臺獨”機緣利益，對內則實(shí)行嚴厲的“綠色戒嚴”法制，以“國安五法”修訂案及“反滲透法”對兩岸和平交往加以破壞，對“九二共識”及統派加以“專(zhuān)政”，同時(shí)利用“香港反修例運動(dòng)”抹黑“一國兩制”，對抗“兩制”臺灣方案的和平、理性、有序展開(kāi)，全力推行“去中國化”的內外政策，造成和平統一機會(huì )窗口基本關(guān)閉；其三，在民進(jìn)黨政治打壓、法律懲罰與本土民意壓力下，也包括美國的政治控制與誘導下，作為“九二共識”與兩岸和平統一路線(xiàn)“同路人”的國民黨及泛藍陣營(yíng)中的“統派”日益邊緣化，國民黨新生代的本土主義、割據主義、親美主義、去中主義從暗流涌動(dòng)漸趨公開(kāi)合流，導致島內統派的政治支點(diǎn)飄忽不定，甚至出現了機會(huì )主義政客為追求利益和生存而“極端綠化”的政治表白競賽。 

　　　 在此挑戰下，我們應當回溯2005年《反分裂國家法》的“統一雙軌制”，從中尋求完成兩岸統一的辯證原理和機制，對非和平方式進(jìn)行認真研究和準備。從這部法律的邏輯體系來(lái)看，反分裂預設了統一的存在性以及實(shí)現主權與治權“完全統一”的制度理性。兩岸主權本就統一，這在中國憲法與國際法上并無(wú)異議。兩岸統一因此被界定為“完全統一”，就是治權與政府的統一，是政治名實(shí)的完全相符。從“主權統一”經(jīng)由“治權統一”而達到“完全統一”，是這部法律的基本法理線(xiàn)索，也是十九大報告與習近平“1·2”講話(huà)的主旨邏輯所在。但2005—2020年的兩岸關(guān)系發(fā)生了結構性的質(zhì)變，使得“和平統一”由主流模式蛻變?yōu)榉侵髁髂Ｊ剑?ldquo;非和平統一”則成為兩岸完全統一越來(lái)越無(wú)法回避甚至需要積極正面思考和準備的理性選項。

　　　 這就出現了《反分裂國家法》實(shí)施重心的轉移需求：從和平方式轉向非和平方式。從憲法與《反分裂國家法》的整體法律邏輯來(lái)看，完全統一是高于維持現狀式和平的兩岸關(guān)系最高憲制原則。無(wú)論是“和平統一”，還是“非和平統一”，其中的“統一”都是目的，而“和平”或“非和平”只是手段。手段的工具合理性需要根據時(shí)勢條件加以衡量，在2005年立法時(shí)相關(guān)條件或許仍然偏向于和平方式，但在2020年的兩岸關(guān)系嚴峻挑戰下，條件指向已經(jīng)發(fā)生變化。這種條件變化，不僅在大陸出現了“武統論”持續走強的聲音，在島內統派中亦激發(fā)重要回響，比如新黨主席郁慕民期盼非和平方式條件下大陸能夠盡快完成既定任務(wù)，最大化減少臺灣民眾痛苦。郁主席所在的新黨也是第一個(gè)率先提出“一國兩制”臺灣方案，希望回應大陸倡議而開(kāi)啟兩岸和平統一協(xié)商進(jìn)程的。然而，和平善愿遭到民進(jìn)黨當局不斷嚴厲化的政治打壓和法律制裁，島內向往和追求和平統一的合法性空間基本消失。

　　　 其實(shí)郁主席的訴求在《反分裂國家法》中是有規定的。在這部法律頒布實(shí)施15周年之際，我們不妨重溫曾經(jīng)只是作為“備胎”方案的非和平路徑，即《反分裂國家法》第8條和第9條的規定：

　　　 第一，  非和平方式啟動(dòng)的3種條件，具備其一即可：1）“‘臺獨’分裂勢力以任何名義、任何方式造成臺灣從中國分裂出去的事實(shí)”；2）“發(fā)生將會(huì )導致臺灣從中國分裂出去的重大事變”；3）“和平統一的可能性完全喪失”。這里的啟動(dòng)情形顯然包括所謂法理臺獨、公投獨立、外部勢力干預以及兩岸統一久拖不決等情形，大陸對此具有單方面的解釋權、判斷權和行動(dòng)的實(shí)施權。但這里的適用情形仍然較為原則和框架性，具體操作上需要人大釋法或制定細則予以明晰化，以法治方式保障非和平統一的順利完成。

　　　 第二，  具體實(shí)施上的行政主導模式。第8條第2款規定，實(shí)施非和平方式，由國務(wù)院和中央軍委直接決定和組織實(shí)施，并及時(shí)向全國人大常委會(huì )報告。因此，反分裂國家法已經(jīng)完成法律授權，由行政機關(guān)負責判斷和執行非和平方式，而無(wú)需全國人大常委會(huì )單項授權。這一行政主導模式具有緊急狀態(tài)權的性質(zhì)，也適應了兩岸統一事務(wù)決策與執行的重要性與難度的實(shí)際需要。當然，按照內地法治原則，全國人大常委會(huì )可以對行政執行方案加以合法監督、質(zhì)詢(xún)與問(wèn)責。不過(guò)，在非和平方式執行期間，國家統一具有最高利益和壓倒性分量，機關(guān)間的配合是必不可少的。

　　　 第三，  實(shí)施過(guò)程的權益保護原則。第9條規定了非和平方式實(shí)施時(shí)，國家負有最大化保護臺灣平民與在臺外國人合法權益的義務(wù)。非和平方式只針對臺獨勢力尤其是民進(jìn)黨軍政系統，不針對臺灣平民及合法居臺的外國人。當然如果有在臺外國人從事抵制統一、支持臺獨的政治活動(dòng)，也在非和平方式打擊之列。該條同時(shí)規定，在實(shí)施非和平方式完成兩岸統一過(guò)程中，國家依法繼續保護臺灣同胞在中國其他地區的權利和利益。由此可見(jiàn)，非和平方式并不意味著(zhù)戰爭手段的極大化，相反，國家會(huì )制定和實(shí)施合比例的制裁方案，選擇一種“最小武力，最大保護”執行原則，確保臺灣利益損失降到最小。但如果出現臺獨勢力頑抗以及外國勢力干預，大陸為確保完全統一的最高目標實(shí)現以及最大限度保護臺灣民眾安全，一定會(huì )加大控制能力和打擊力度，精準制裁和排除一切反對勢力。

　　　 第四，  非和平方式下的“一國兩制”適用性問(wèn)題。反分裂國家法第5條第3款規定“國家和平統一后，臺灣可以實(shí)行不同于大陸的制度，高度自治”，這是銜接于大陸對臺“一國兩制”長(cháng)期方針以及憲法第31條之特別行政區條款的。我們所講的“一國兩制”之初心即為臺灣而設，但不是無(wú)條件的。“和平統一”就是法定條件，因為“和平統一”之下，兩岸具備基本的相互信任以及存在通過(guò)“一國兩制”從容安排臺灣憲制秩序的政治條件。如果是非和平統一呢？反分裂國家法未置可否，法律解釋上應當是排除適用的。

　　　 總之，蔡英文及民進(jìn)黨當局的極端親美路線(xiàn)與全面“臺獨”路線(xiàn)，以及美國對臺灣派的極限政治利用，決定了兩岸和平統一之路的機會(huì )窗口在嚴重萎縮，而非和平統一需要大陸更加嚴謹的法理與方案研究，需要從民族復興的戰略高度統籌安排，確保兩岸統一和民族復興成為“一體兩面”的雙贏(yíng)進(jìn)程。（作者系北京航空航天大學(xué)高研院/法學(xué)院副教授，海峽兩岸關(guān)系法學(xué)研究會(huì )理事，法學(xué)博士）