５月22日，全國人大會(huì )議正式公布“關(guān)于建立健全香港特區維護國家安全的法律制度和執行制度的決定”議程。這出乎許多人士的意料，猶如一顆震撼彈，在兩岸四地及海內外各界炸開(kāi)了鍋。終于出手了！這是“占中”、“反修例”事件以來(lái)，長(cháng)期關(guān)注中央政府如何處理香港問(wèn)題的兩岸四地及海內外各界人士共同的第一觀(guān)感。消息一出，各界眾說(shuō)紛紜，反應不同。然而，盡管“兩岸猿聲啼不住”，但“輕舟已過(guò)萬(wàn)重山”。
6月17日，委員長(cháng)會(huì )議聽(tīng)取了全國人大常委會(huì )法工委關(guān)于《港區維護國家安全法》起草工作等情況的匯報，認為《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法（草案）》符合憲法規定和憲法原則，符合“一國兩制”方針和香港基本法，符合全國人大《決定》精神，是成熟可行的，決定將《港區維護國家安全法（草案）》提請全國人大常委會(huì )審議。6月18日，受委員長(cháng)會(huì )議委托，全國人大常委會(huì )法制工作委員會(huì )負責人向十三屆全國人大常委會(huì )第十九次會(huì )議作了關(guān)于《港區維護國家安全法（草案）》的說(shuō)明。預期《港區維護國家安全法（草案）》不日即將成法并付諸實(shí)施。
《港區維護國家安全法》是對“一國兩制”香港方案的必要完善
事實(shí)上，從維護國家安全、保障香港穩定的角度看，推出《港區維護國家安全法》不僅是必要的，具有不可或缺的作用，而且也是對實(shí)踐中的“一國兩制”的必要的完善，以有助于“一國兩制”行穩致遠。
眾所周知，國家領(lǐng)土、主權、安全是一個(gè)國家賴(lài)以存在與發(fā)展的基石；而維護國家領(lǐng)土、主權、安全主要屬于國家層面的事權；無(wú)論實(shí)行什么樣的國家模式，這個(gè)國家中各級政府、各個(gè)機構、各位公民對國家領(lǐng)土、主權、安全也都有依法行事、不得危害的義務(wù)。即便實(shí)行聯(lián)邦制的國家也莫不如此。
以美國為例，美國的聯(lián)邦及各州都有其相對獨立的立法權及其創(chuàng )制的法律。最高的權力是聯(lián)邦法（包括美國憲法、國會(huì )制定的其他法律和美國參與的國際條約），規范了國家領(lǐng)土、主權、安全等國家層面的權責。各州有權制定適合其地方性的法律, 但不能超越聯(lián)邦法的最高基本準則。各州向來(lái)有人有不同的政治主張，甚至鬧獨立，但始終必須是在聯(lián)邦政府管轄的框架之內活動(dòng)。而當州政府無(wú)法有效執行公權力時(shí), 聯(lián)邦政府就會(huì )介入。
“一國兩制”下中央政府與港區政府的事權安排，類(lèi)似美國聯(lián)邦政府與州政府的事權安排。推出《港區維護國家安全法》，也正是基于類(lèi)似這樣的權力與義務(wù)規范的要求。國家安全立法原本屬于國家立法權，應主要由中央政府行使。但在制定香港基本法時(shí)，考慮到當時(shí)的實(shí)際情況，中央政府通過(guò)香港基本法第23條，授權香港特別行政區自行行使。包括自行立法禁止任何叛國、分裂國家、煽動(dòng)叛亂、顛覆中央人民政府及竊取國家機密的行為，禁止外國的政治性組織或團體在香港特別行政區進(jìn)行政治活動(dòng)，禁止香港特別行政區的政治性組織或團體與外國的政治性組織或團體建立聯(lián)系。這種授權體現了中央政府對特別行政區的信任和對香港原有法律制度的尊重。
然而，香港回歸近23年來(lái)，基本法第23條立法一直沒(méi)有完成，而且被嚴重污名化、妖魔化；香港原有相關(guān)法律又長(cháng)期處于“休眠”狀態(tài)；港區政府在維護國家安全方面的權力配置、機構設置、力量配備方面也存在諸多缺失。這導致香港特別行政區在維護國家安全方面實(shí)際上處于“不設防”狀態(tài)。而且，這種“不設防”狀態(tài)長(cháng)達20多年，可謂世所罕見(jiàn)。
現實(shí)中，眾所周知，這種“不設防”狀態(tài)近年來(lái)已經(jīng)嚴重沖擊到國家安全與香港穩定，而且日益嚴峻。特別是“修例風(fēng)波”發(fā)生以來(lái)，“港獨”組織和激進(jìn)分離勢力在外國和“臺獨”勢力支持下，公然叫囂“香港獨立”，煽動(dòng)無(wú)底線(xiàn)的“攬炒”，實(shí)施觸目驚心甚至具有恐怖主義性質(zhì)的暴力犯罪，并勾連外國和“臺獨”勢力赤裸裸地干預香港事務(wù)。
發(fā)生在港區的這些違法行徑已經(jīng)嚴重挑戰“一國兩制”原則底線(xiàn)，嚴重危害國家主權、國家安全、國家統一，嚴重危害香港社會(huì )的穩定與發(fā)展。事實(shí)表明，在港區國家安全漏洞大開(kāi)之下，從中央到地方、從政府到民間，整個(gè)國家以及香港社會(huì )都在付出慘痛代價(jià)。特別是香港賴(lài)以發(fā)展的穩定環(huán)境已經(jīng)受到巨大沖擊，如果再不設法穩定局面，昔日光彩奪目的東方明珠必將黯然失色。亡羊補牢，盡快修補港區國家安全漏洞，已經(jīng)成為當務(wù)之急。
然而，就今天港區自身的狀態(tài)而言，港區要自身要完成基本法第23條立法，基本上已經(jīng)是不可能完成的任務(wù)了。在這種狀態(tài)下，中央政府出手，也是不得已而為之的選擇。事實(shí)上，國家安全立法本就屬于國家立法權，中央政府通過(guò)基本法第23條授予港區維護國家安全的部分立法權，并不改變國家安全立法屬于中央事權的屬性，中央政府也并不因此喪失在維護國家安全方面應有的責任和權力。
總之，在港區維護國家安全面臨嚴峻局勢且無(wú)法自行完成有關(guān)立法的情況下，全國人民代表大會(huì )作為國家最高權力機關(guān)，根據憲法賦予的權力作出有關(guān)決定，就建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制問(wèn)題作出原則性規定，并授權全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )制定《港區維護國家安全法》，是理所當然的必要選擇。
香港“一國兩制”實(shí)踐對“一國兩制”臺灣方案設計的啟示
《港區維護國家安全法》立法議題一出，一些別有用心的人士宣稱(chēng)這是“一國兩制”的終結。事實(shí)上，《港區維護國家安全法》針對的只是那些分裂國家、顛覆國家政權、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)的行為，以及外國和境外勢力干預港區事務(wù)的活動(dòng)。《港區維護國家安全法》不僅不會(huì )影響到香港居民依法所享有的各項權利和自由，包括新聞自由、言論自由、游行集會(huì )自由等，而且有助于香港居民的合法權利和自由在安全環(huán)境下得到更好行使。“一國兩制”方針不會(huì )變，香港高度自治不會(huì )變，香港實(shí)行的資本主義制度不會(huì )變，香港基本法賦予的港區立法權及其創(chuàng )制的法律制度不會(huì )變，外國投資者在香港的合法利益將繼續依法得到保護。在國家安全與港區穩定得到切實(shí)保障的情況下，香港的經(jīng)濟發(fā)展與國際經(jīng)貿中心地位才可能得以維持。
事實(shí)上，推出《港區維護國家安全法》，也可謂是在對香港、澳門(mén)實(shí)踐“一國兩制”20多年所取得的經(jīng)驗與教訓的基礎上，從國家統一與國家安全以及特區穩定發(fā)展等角度，對“一國兩制”理論思想與模式機制再思考的一個(gè)結果。實(shí)踐表明，“一國兩制”方案如何處理“一國”與“兩制”的關(guān)系，直接攸關(guān)“一國兩制”方案的實(shí)踐成效，攸關(guān)國家統一、國家主權、國家安全以及實(shí)行資本主義制度的特區的穩定與發(fā)展。
盡管在香港、澳門(mén)實(shí)踐的“一國兩制”方案與將來(lái)要在臺灣實(shí)行的“一國兩制”方案，由于臺灣問(wèn)題與港澳問(wèn)題的差異性而會(huì )有所不同，但在事關(guān)國家統一后的長(cháng)治久安方面，特別是在國家領(lǐng)土、國家主權、國家安全與國家統一的維護方面，以及在實(shí)行資本主義制度且高度自治地區的社會(huì )穩定的保障方面，確是有共同性的。
現實(shí)中，眾所周知，香港不斷出現的沖擊國家安全與社會(huì )穩定的日益嚴重的問(wèn)題，包括“港獨”從無(wú)到有的發(fā)展及其與境外勢力的勾連，香港自身無(wú)力解決，對國家安全和特區穩定造成嚴重危害；臺灣當初毫無(wú)底線(xiàn)的“黨禁”、“報禁”開(kāi)放，讓違背“中華民國憲法”規范的主張獨立的政治勢力合法化運作，以致今日“臺獨”勢力泛濫成災，并長(cháng)期與國際反華勢力勾結，對國家統一、國家安全與國家發(fā)展造成嚴重日益嚴重的障礙。
這些嚴重的危害與障礙都嚴重警示，“一國兩制”中“一國”的事權根本上不宜授權交由實(shí)行資本主義制度的特區去處理；在特區只有駐軍及五星紅旗不能完全保證國家主權、安全與統一的無(wú)虞，不能完全保證長(cháng)治久安。實(shí)踐中，只能授權特區經(jīng)濟層面的內部自治與對外經(jīng)濟關(guān)系自治，中央政府得完全掌控整個(gè)國家包括特區的領(lǐng)土防衛、安全保障、外交關(guān)系，以及社會(huì )意識形態(tài)的合憲走向。特別是，得為特區教育制定遵守憲法有關(guān)國家領(lǐng)土、國家主權、國家安全、國家認同的基本規范的課程大綱，得為特區新聞自由、言論自由、游行集會(huì )自由等制定遵守憲法有關(guān)國家領(lǐng)土、國家主權、國家安全、國家認同的基本規范的行為準則。
作者 唐永紅 廈門(mén)大學(xué)臺灣研究中心副主任、教授、博士生導師
