作者 柳金財 佛光大學(xué)公共事務(wù)學(xué)系助理教授

　　美國萊豬即將在2021年元旦開(kāi)放進(jìn)口臺灣，無(wú)論是國民黨或民進(jìn)黨執政縣市政府重新修訂地方自治條例規定瘦肉精零檢出，這與民進(jìn)黨執政中央層級法令抵觸。12月27日臺行政機構秘書(shū)長(cháng)李孟諺提出，食品安全法主管機關(guān)為“中央層級政府”，對萊劑的相關(guān)規定應全臺具有一致性標準規定，臺灣民眾才不致于無(wú)所適從。

　　無(wú)庸置疑是，自臺灣領(lǐng)導人蔡英文宣布開(kāi)放含瘦肉精美國豬肉進(jìn)口，國民黨即非常積極反制，無(wú)論是議事杯葛、質(zhì)詢(xún)及集會(huì )抗爭、訴求公民投票，尤其是藉由串連國民黨掌握優(yōu)勢的地方議會(huì )，制訂自治條例“抵制”，不僅引發(fā)“全臺多制”爭議;同時(shí)也發(fā)揮“地方包圍中央”圍堵效應。11月27日臺行政機構負責人蘇貞昌上臺施政報告，朝野政黨在立法機構議場(chǎng)爆發(fā)嚴重的肢體沖突，被稱(chēng)為史上“最血腥”的一次施政報告，提出五項的配套措施，分別是： “赴美查廠(chǎng)、新增貨號、逐批查驗、清楚標示、嚴格稽查”。相對于臺灣民眾黨所提出“源頭管理，明白標示”的政策主張，前述國民黨的反萊豬抗爭手段較為激烈。

　　從法理而論，在臺灣衛福部門(mén)尚未訂出關(guān)于萊劑容許標準之前，地方政府制定的《食品安全自治條例》仍屬有效;然一旦衛福部門(mén)制定出容許標準后，因民進(jìn)黨掌握中央層級政府，可宣告地方政府修訂《食品安全自治條例》無(wú)效，如此“央地關(guān)系”勢必面臨訴愿、行政訴訟與法律釋?xiě)椉姞帯Ｄ壳坝膳_灣民眾黨執政臺北市及國民黨執政新北市，針對萊豬爭議事件雙北兩市已主張將和民進(jìn)黨當局進(jìn)行“法律戰”。

　　這場(chǎng)中央層級與地方層級政府的法律大戰，最終無(wú)論是訴愿、行政訴訟，或聲請司法院大法官會(huì )議解釋作最后決定，恐也是曠日費時(shí)，徒增民進(jìn)黨執政中央與在野黨執政地方關(guān)系之緊張、對立與沖突;且2021年再進(jìn)行公民投票，以事后方式?jīng)Q定美萊豬進(jìn)口政策之存廢問(wèn)題，這勢必沖擊2022年民進(jìn)黨地方大選選情。

　　首先，臺灣民眾黨執政臺北市提出挑戰及市議會(huì )可能提出“釋?xiě)棸?rdquo;。10月28日副市長(cháng)黃珊珊提出有關(guān)美國萊豬進(jìn)口政策爭議，認為若地方政府的自治條例與中央規定抵觸失效，法律爭議應由地方議會(huì )提出釋?xiě)椔曊垺Ｐ姓C構曾發(fā)文給各地方政府，要求地方政府在2021年1月1日以前要修正“零檢出”的自治條例條文;然修改法律權限在立法機關(guān)，行政機關(guān)只能依法行政，如果地方議會(huì )不修正內容，此將會(huì )產(chǎn)生法律爭議。

　　其次，12月27日臺北市長(cháng)柯文哲批判地方自治條例要送民進(jìn)黨執政中央核準，但民進(jìn)黨當局現在“既不說(shuō)Yes、也不說(shuō)No，就是不處理”，中央、地方不同調已涉及法律戰，尤其民進(jìn)黨掌握立法機構已于12月24日始通過(guò)九項行政命令 ，地方政府如何應付美國萊豬進(jìn)口衍生相關(guān)管理則是大問(wèn)題。柯文哲曾在行政機構院會(huì )呼吁要做好“源頭管理、明白標示”，但民進(jìn)黨當局卻無(wú)法接受。針對地方《食安自治條例》面臨抵觸民進(jìn)黨當局的行政命令，柯文哲批評行政機構號稱(chēng)很會(huì )溝通，臺北市就等民進(jìn)黨當局來(lái)溝通，不過(guò)民進(jìn)黨常常是有溝沒(méi)有通。顯然，臺北市長(cháng)柯文哲運用美萊豬進(jìn)口問(wèn)題，炮打及挑戰民進(jìn)黨當局權威及政策主導權。

　　復次，國民黨執政全臺最大“直轄市”新北市與臺灣民眾黨執政臺北市，形成抗擊民進(jìn)黨中央的地方政治聯(lián)盟伙伴關(guān)系。12月27日新北市長(cháng)侯友宜被問(wèn)及中央、地方法規抵觸，有關(guān)自治條例因與民進(jìn)黨執政中央通過(guò)行政命令抵觸，不排除會(huì )被民進(jìn)黨當局宣告無(wú)效，一旦宣告無(wú)效，新北市是否提出訴愿或者是釋?xiě)?侯友宜表示該做的整個(gè)法律過(guò)程也會(huì )準備，更期待中央統一清楚標示萊或非萊豬的標章，讓民眾可以選擇吃或不吃的權力，呼吁民進(jìn)黨當局應要趕快標示萊豬或非萊豬。同時(shí)，提出借著(zhù)地方自治條例，要求瘦肉精零檢出以外;也要借著(zhù)地方自治條例之前所規范，要求業(yè)者必須進(jìn)行標示，此為食安健康最底層防線(xiàn)。

　　再者，民進(jìn)黨執政縣市支持行政機構進(jìn)行食安統一解釋?zhuān)曰猱斍爸醒肱c地方之法律沖突關(guān)系。11月1日民進(jìn)黨執政的桃園市長(cháng)鄭文燦針對萊豬爭議發(fā)表看法，提出中央和部分縣市政府標準不同調， “一國多制”并不宜，進(jìn)口標準和流通標準沒(méi)有辦法一致會(huì )造成混亂，建議應由行政機構進(jìn)行食安方面的統一解釋以厘清問(wèn)題，至于如何解釋則尊重行政機構職權。針對臺北市長(cháng)柯文哲表示，民進(jìn)黨內部都搞不定萊豬爭議，就不要期待別人;鄭文燦論及地方制度法規定地方自治條例要送行政機構核備，不能抵觸法律，這是目前地方議會(huì )和立法機構不一樣的地方。顯然，民進(jìn)黨執政地方縣市擁護由行政機構進(jìn)行統一解釋。

　　基本上，鄭文燦主張食安標準一致化，食安 “一國多制”就無(wú)法執行稽查標準，因此支持中央統一解釋。然而，10月30日桃園市議會(huì )三讀通過(guò)食安自治條例修正案加上罰則，是由議會(huì )占多數席次的國民黨議員所主導提案，并非由桃園市政府提案。換言之，國民黨可藉由主導地方議會(huì )通過(guò)食安自治條例，要求民進(jìn)黨執政地方政府實(shí)施，產(chǎn)生民進(jìn)黨執政中央與地方間政策沖突。民進(jìn)黨執政地方政府大都認為食安標準要全臺一致，按照“食品安全衛生法”規定，動(dòng)物用藥的容許值由中央機關(guān)部會(huì )訂定;地方議會(huì )通過(guò)的食安條例送中央備查時(shí)，依照“地方制度法”規定，不能抵觸立法機構通過(guò)的法律，若抵觸也是失效。民進(jìn)黨執政地方傾向于與中央執政保持政策立場(chǎng)一致性。

　　第五，依照《食品安全衛生管理法》第15條第4項規定，瘦肉精的含量標準由中央主管機關(guān)決定，并非地方機關(guān)之權限。各地方政府依據《地方制度法》第18條、第19條規定，衛生管理屬于直轄市、縣市之地方自治事項，地方有權定相關(guān)自治條例。目前幾乎全臺直轄市及各縣市有關(guān)《食品安全自治條例》，皆訂出不得檢出乙型受體素(瘦肉精)的規定。依據《食品安全衛生管理法》第15條第4項規定，依法不得檢出瘦肉精，但當中央訂出容許標準，縣市有關(guān)食品安全自治條例訂出零檢出，則明顯抵觸中央法令。

　　換言之，當中央訂出容許萊劑標準后，即會(huì )產(chǎn)生各地方政府的相關(guān)食品安全自治條例抵觸中央法令的爭議。從法令位階來(lái)看，動(dòng)物用藥殘留標準系衛福部門(mén)依據“食品安全衛生管理”法第15條第2項所制定;依照“地方制度法”第30條規定，自治條例與“憲法”、法律或基于法律授權之法規或上級自治團體自治條例抵觸者無(wú)效。因此，當地方政府的自治法規比中央法規命令嚴格時(shí)，行政機構可依“地方制度法”函告無(wú)效，此殆無(wú)疑義。

　　最后沖突恐須透過(guò)司法院大法官司法解釋。臺北市、新北市仍可以透過(guò)“大法官釋?xiě)?rdquo;保障地方政府自主空間，根據大法官解釋第498號：“地方自治為憲法所保障之制度。”、“中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得按事項之性質(zhì)，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之范圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關(guān)自應予以尊重。”大法官第738號解釋?zhuān)?ldquo;而地方倘于不抵觸中央法規之范圍內，……以自治條例為因地制宜之規范，均為“憲法”有關(guān)“中央”與地方權限劃分之規范所許。”因此，“中央”機構固然訂出容許標準，地方自治條例是否因抵觸而失效，似仍有法律爭執空間，央地博弈關(guān)系恐無(wú)法因行政機構統一解釋而完全告終結。

　　臺灣民眾黨、國民黨執政地方政府已挑戰民進(jìn)黨執政權威，民進(jìn)黨當局應盡速出面整合協(xié)調各地方政府，避免“全臺多制”。針對各地方政府禁止萊劑自治條例可能抵觸，臺行政機構負責人蘇貞昌承諾的全臺一致做法，目前仍在征詢(xún)過(guò)程。有些地方政府批判響應速度太慢，在11月就已修正通過(guò)“食安自治條例”因應，臺北市政府也于11月24日送行政機構核定，行政機構應依法在1個(gè)月內回復，然目前行政機構卻以一紙公文延長(cháng)核定期限，被批評為形同阻擋臺北市“食安自治條例”。

　　事實(shí)而論，不同政黨執政對食安條例效力認知不一。從新北市、臺北市角度看，未來(lái)中央與地方法律戰免不了訴愿或聲請大法官會(huì )議解釋?zhuān)瑑墒蟹謩e為國民黨、臺灣民眾黨執政。但從民進(jìn)黨執政桃園市政府角度看，則端賴(lài)由行政機構來(lái)做食安方面的統一解釋以厘清問(wèn)題，至于如何解釋則尊重行政機構職權。且認為地方議會(huì )通過(guò)的食安條例送中央備查時(shí)，依照《地方制度法》規定，也不能抵觸立法機構通過(guò)的法律，若抵觸也是失效。

　　顯然，地方政府因分屬不同政黨執政，對此議題存在極大法律見(jiàn)解糾紛。民進(jìn)黨執政縣市政府偏重行政機構行政解釋?zhuān)鴩顸h、臺灣民眾黨則偏重訴愿、行政訴訟及“憲法”解釋。問(wèn)題是，若最后是由臺灣民眾黨主政臺北市政府、國民黨所主導十四個(gè)地方政府及十七個(gè)地方議會(huì )聯(lián)合行政訴訟;或集體申請司法院大法官會(huì )議解釋?zhuān)@將形成“地方包圍中央”圍堵效應，這不僅沖擊民進(jìn)黨中央執政領(lǐng)導權威;同時(shí)也可能會(huì )使民進(jìn)黨當局政策陷于“孤島狀態(tài)”中。